En el año 2004, el gobierno de la República Dominicana, con la asistencia de la cooperación Internacional, introduce un nuevo sistema de asistencia social, basado en transferencias condicionadas focalizadas a los hogares en condición de pobreza, por medio de una tarjeta electrónica denominada “Solidaridad”, con la cual pueden adquirir productos de la canasta alimenticia básica en diferentes establecimientos de la localidad o el barrio. Se dio inicio con el Programa Comer es primero y luego se fueron incorporando otros, como el Bono Luz y Bono Gas.
En principio el sistema focalizado se limitó a los territorios de mayor concentración de hogares en extrema pobreza, y fue ampliando su universo en la medida que el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN) realizaba nuevos levantamientos de campo. Desde el año 2015 y hasta el 2019, el sistema de subsidio focalizado se había estabilizado en RD$ 850 mensuales por hogar y la cantidad de hogares beneficiarios oscilaba alrededor de los 840 mil
Para la implementación de los programas se creó una estructura institucional, liderada por el Gabinete Gubernamental de Políticas Sociales, coordinada por la Vicepresidencia de la República a través de una Dirección Técnica, bajo la cual operaban a su vez tres entidades: El Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), con la misión de identificar y caracterizar los hogares en condición de pobreza; el Programa Solidaridad (PROSOLI), —que a partir del 2013 se convirtió en “Progresando con Solidaridad”, incorporando programas de inclusión productiva —; responsable de la selección de los beneficiarios y entrega de las tarjetas; y una tercera unidad operativa denominado Administradora de Subsidios Sociales (ADESS), responsable de la administración y ejecución financiera de las contribuciones a los hogares y el pago a los suplidores. La lógica de esta forma de organizar era limitar la discrecionalidad política de los órganos ejecutantes: El que identifica los hogares pobres (SIUBEN) no selecciona los beneficiarios, y los que seleccionan (PROSOLI) no cargan fondos ni pagan a suplidores (ADESS).
El actual gobierno ha dado continuidad a los programas de transferencia condicionadas, cambiando el nombre a la Tarjeta Solidaridad por el de Supérate, ampliando la cantidad de beneficiarios y el monto de los beneficios a los hogares, además de que ha realizado cambios institucionales clave, al disponer el traslado del SIUBEN al entonces Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo y la fusión del Programa Supérate y la ADESS en una nueva entidad denominada Dirección de Desarrollo Social —adscrita al Ministerio de la Presidencia—, concentrando en dicha dirección las funciones de selección de beneficiarios, entrega de tarjetas y la gestión administrativa y financiera de los programas.
Aunque el argumento ha sido el de eficientizar la entrega del servicio a los beneficiarios, no cabe dudas que con esta medida se han distendido los controles, se han lanzado nuevos programas sin focalización ni condicionalidad y se han facilitado los manejos políticos discrecionales de los programas y sus beneficiarios.
Los programas focalizados de transferencias condicionadas no fueron creados por iniciativa propia del gobierno dominicano, pues estos fueron parte de una política global del sistema de Naciones Unidas y la banca multilateral —PNUD, CEPAL Banco Mundial— con el propósito de mitigar el aumento de la pobreza y la desigualdad en nuestros países, como consecuencia de las políticas de “ajuste estructural” implementadas durante las décadas de los setenta, ochenta y noventa, en el marco del modelo neoliberal impulsado por el capital internacional a través de esos mismos organismos de cooperación.
Las políticas de ajuste de orientación neoliberal contaron en el país con el respaldo de economistas y centros de pensamiento, alineados con las ideas de Milton Friedman y asociadas a la experiencia de los llamados “Chicago Boys” en Chile durante el régimen de Augusto Pinochet. Su aplicación generalizada en América Latina y el Caribe se tradujo en procesos de desindustrialización y debilitamiento de la pequeña producción agrícola, con la consecuente concentración del capital en grandes corporaciones y latifundios, tal como ocurrió en la República Dominicana.
Después de veinte años de implementación, se ha podido comprobar que los programas de transferencias condicionadas apenas mitigan las carencias de la pobreza en los hogares, pero no facilitan su salida de su condición de precariedad, puesto que, desde su concepción o diseño han operado como paliativos analgésicos para aliviar los padecimientos de la pobreza estructural generada por el propio modelo económico concentrador y excluyente.
Construir nueva herramienta de medición de la pobreza
Lo anterior explica en parte, por qué las herramientas de medición de la pobreza monetaria— elaboradas también bajo las normativas y asesoría de la cooperación internacional—, apenas miden lo que el sistema puede garantizar: un mínimo de subsistencia precaria. Con indicadores que establecen umbrales de pobreza muy bajos, que permiten computar como “clases medias” a personas y hogares en condiciones de vida frágiles, con alto nivel de vulnerabilidad e incertidumbre ante los episodios económicos y climáticos, tales como los procesos inflacionarios y los eventos atmosféricos.
Esto contrasta con lo que debería medirse en el marco de un modelo de desarrollo centrado en la inclusión productiva y en la capacidad de las personas para acceder a una vida digna, ya sea mediante trabajo decente o mediante el acceso a medios de producción, recursos y mercados.
De ahí la importancia de crear un instrumento único de medición que integre las distintas metodologías de estimación de la pobreza —tasa de pobreza monetaria, Índice de Calidad de Vida (ICV), Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) y Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) —. En este marco, el ingreso puede constituir un indicador sintético adecuado, siempre que exprese un umbral efectivo de vida digna, es decir, un nivel de renta capaz de superar de manera integrada las carencias captadas por los enfoques multidimensionales. Esto implica situarlo por encima del nivel de subsistencia y anclarlo en las condiciones materiales de reproducción social. De lo contrario, el instrumento de medición continuaría sobredimensionando la “clase media” y distorsionando las estimaciones de pobreza.
Transformar los subsidios: de asistencia social a inclusión productiva
En consecuencia, más que reducir la cobertura de los programas sociales, se requiere su transformación hacia esquemas de inclusión productiva que fortalezcan una economía familiar y popular con capacidad de generar ingresos sostenibles. De este modo, la política social antipobreza deja de operar como un dispositivo compensatorio y se redefine como un instrumento de creación de riqueza, orientado a transformar las bases estructurales que reproducen la pobreza.
Ello supone reconfigurar los subsidios como incentivos integrados a políticas macroeconómicas y sectoriales activas, capaces de garantizar acceso efectivo a medios de producción, financiamiento, asistencia técnica y mercados para las micro y pequeñas empresas, así como para la producción campesina. En este marco, el fomento del cooperativismo y de otras formas de organización solidaria se configura como un eje estratégico de acumulación y reproducción social, en disputa por la redistribución de recursos, capacidades y poder económico en el territorio. De lo contrario, cualquier política antipobreza queda condenada a reproducir, bajo nuevas formas, las mismas condiciones de precariedad y exclusión que se pretende superar.
Por Nelson De Los Santos
